الميزانيــــــــة الصفريــــــــــــــة ونموذج تطبيقها ..!

 

يعتبر نظام الموازنة الصفرية أو كما يسمى أيضاً بموازنة الأساس الصفري من أحدث الأساليب المتبعة في إعداد الموازنة العامة باعتباره أحد الأساليب المستخدمة في تحليل مشاكل الإدارة المالية والموازنة العامة.

  حيث تنطلق فكرة الموازنة الصفرية من مبدأ وجوب إجراء مراجعة وتقييم شاملين لجميع البرامج والمشاريع التي تنفذها الأجهزة الحكومية، وتتطلب أن يقدم المدير الإداري المبررات، والدراسات التي تدعم برامجه القديمة وكأنها برامج جديدة، يطلب الموافقة على  تنفيذها لأول مرة، فهو مطالب بتبرير جميع برامجه مبتدئاً من نقطة البداية، من نقطة (قاعدة) الصفر؛ فلا تقتصر المراجعة، والمناقشة، والتقييم على احتياجات البرامج من الأموال للسنة المالية القادمة، كما هو الحال في الموازنة التقليدية، وإنما تشمل جميع مراحل ومكونات البرامج، وتتضمن تقديم جميع ما يلزم من وثائق، ومستندات، ودراسات تبين أهمية كل برنامج، ومدى الحاجة إليه، والتكاليف اللازمة لتنفيذه، والعوائد المتوقعة منه، ليتم على ضوء ذلك اتخاذ القرار المناسب، إما بالموافقة على الاستمرار في تنفيذه، وتخصيص الأموال اللازمة له في موازنة السنة المالية القادمة، أو يكون القرار بعدم الموافقة عليه وتوقيف تنفيذه وعدم تخصيص اعتمادات مالية له.  (عصفور، 2012)، (الدوري والجنابي، 2013)

 

أولًا- مفهوم الميزانية الصفرية:

لفظ الصفرية لا يعني إنكار الجهود السابقة وعدم استمرارية البرامج والأنشطة وما يعكسه ذلك من آثار سلبية، وإنما القصد أنها أداة لسد أوجه القصور الموجود في أساليب إعداد الموازنات الأخرى، وذلك بهدف الوصول إلى التوزيع الأمثل للموارد المتاحة خاصة في البلدان النامية التي تفتقر عادة إلى الموارد، ومن ثم يستلزم إعداد الموازنة الصفرية، ويتم ذلك من خلال إعداد التقديرات من الوحدات الإدارية بحسب احتياجاتها، وبدون التأثر التام بالإنفاق والاعتمادات السابقة، وتبرير أي عمل أو نشاط يخطط لإنجازه من الصفر، وذلك بافتراض أن اعتماده في الموازنة السابقة كان صفرًا. (حرمي، 2018)

ويعرفها بيتر بهر (1969) بأنها "أداة إدارية عملية لتقييم الإنفاق، تهدف إلى إعادة توجيه ونقل المخصصات المالية من برامج ذات أفضلية متدنية إلى برامج ذات أولوية عالية، والتي تتطلب من كل مدير أن يبرر مطلب موازنته بالتفصيل من نقطة الأساس".

ويعرفها ريتشارد ميلر (1977) على أنها "ذلك النوع من الموازنات الذي يتم بموجبه إغفال البرامج السابقة في بداية كل فترة مالية حتى يتسنى مراجعة كل البرامج من الأساس الصفري، ووضع خطة جديدة للمخصصات دون أن يكون لأي برامج أفضلية على البرامج الأخرى؛ بسبب كونه تم اعتماده سابقًا، أي وضع له مخصصات وتم تنفيذ جزء منه" (زيدان وبخيت، 2019)

ويعرفها العريني (2007) بأنها "عبارة عن أسلوب يمكن من خلاله إعداد الموازنة على أساس تقييم مدى جدوى جميع البرامج والأنشطة والمشروعات سواء كانت قائمة من قبل أو كانت جديدة، حيث يتم دراستها وتحليلها وتقييمها ومقارنتها مع المشاريع البديلة المقترحة من أجل اتخاذ القرار المناسب الذي يحقق الكفاءة والفاعلية في الإنفاق للمنشأة".

ويعرفها شلح (2009) بأنها عبارة عن طريقة أو أسلوب يتم إعدادها بطريقة منظمة ومرتبة، بحيث يتم تحديد التكاليف المتعلقة بمختلف الأنشطة من نقطة البداية، وتقوم على تقييم البرامج والأنشطة والمشروعات سواء كانت قائمة من قبل أو جديدة، حيث يتم دراستها وتقييمها، ومقارنتها مع المشاريع البديلة المقترحة من أجل اتخاذ القرار المناسب الذي يحقق القرار بكفاءة وفاعلية.

ويعرفها بوبكر ومحمد (2015) بأنها "نظام يفترض عدم وجود أي خدمة أو نفقات في البداية، ويعمل من أجل الحصول على مجموعة من النتائج أو المخرجات، مع الأخذ بعين الاعتبار الحد الأدنى للتكلفة، وتقييم مدة فعالية الإنفاق وفقًا لهذا الاعتبار".

ويعرفها زيدان وبخيت (2019) بأنها "أسلوب أو طريقة لإعداد الموازنة العامة للدولة أو المؤسسات العامة أو منظمات الأعمال، وذلك من خلال إجراء تقييم شامل ومنتظم لجميع البرامج والمشاريع التي تتضمنها وثيقة الموازنة العامة سواء كانت مشروعات جديدة أو مشروعات قائمة من العام السابق؛ وذلك لضمان استخدام الموارد المتاحة بطريقة أفضل".

وتوصفها وزارة المالية بدولة الإمارات العربية المتحدة (2019) بأنها عبارة عن تقدير المصروفات في كل فترة مالية جديدة، ويتم إعدادها في فترات منتظمة بناء على قاعدة الصفر؛ بحيث يتم تحديد تكلفة كافة أنشطة وخدمات الجهة، وتحليل تكلفتها، ثم تبنى الميزانية ضمن السقف المحدد لها مسبقًا، بغض النظر عما إذا كانت أعلى أو أقل من الميزانية السابقة، وتحدد تكلفة إجمالي الميزانية بشكل تصاعدي للأنشطة، وهي ترتكز على التكلفة وأولويات الأنشطة وحسن استخدام الموارد المالية.

ويمكن من خلال الاستعراض السابق استخلاص عناصر التعريف من خلال المصفوفة التالية:

م	الباحث	السنة	عناصر التعريف
			طريقة منظمة	تقييم جدوى الإنفاق	خطة جديدة للمخصصات	تبرير مطالب التمويل	مراجعة البرامج من الصفر
1	بيتر بهر	1969	P	P	P	P	P
2	ميلر	1977			P		P
3	العريني	2007		P	P		P
4	شلح	2009	P	P			P
5	بوبكر ومحمد	2015		P	P
6	زيدان وبخيت	2019	P				P
7	مالية الإمارات	2019		P	P		P

 

ومن خلال ما سبق يمكن القول أن إعداد الميزانية على الأساس الصفري هي طريقة منظمة تبدأ بتقييم البرامج، ثم اتخاذ القرار، ثم إعداد الميزانية، وبالتالي فإن إعداد الموازنة يتطلب مشاركة جميع المديرين في جميع المستويات الإدارية بالمؤسسة، ويتم إغفال البرامج السابقة في بداية كل فترة مالية؛ وذلك حتى يتسنى مراجعة كل برنامج من الأساس "من الصفر"، ووضع خطة جديدة للمخصصات دون أن يكون لأي برنامج أفضلية على البرامج الأخرى لسبب كونه تم اعتماده سابقًا.

 

ثانيًا- النشأة والتطور التاريخي للميزانية الصفرية: (عصفور، 2012)

يرجع تاريخ ظهور فكرة الموازنة الصفرية إلى عام 1952م، ففي ذلك العام كتب فيرن لويس مقالة في مجلة الإدارة العامة الأمريكية تحت عنوان « نحو نظرية للموازنة » انتقد فيها أسلوب الموازنة العامة التقليدية في توزيع أموال الدولة، ودعا إلى تبني طريقة جديدة للموازنة العامة، تعتمد على وجوب تقديم عدة بدائل، وأن تدرس البدائل والنتائج المتوقع تحقيقها من كل بديل، ومع أنه لم يطلق على الموازنة الجديدة المقترحة مسمى « الموازنة الصفرية » إلا أن فكرتها كانت هي نفس فكرة الموازنة الصفرية. 

  أما بداية تطبيق الموازنة الصفرية فتعود إلى عام 1961م، حيث رفع ديفيد بيل مدير مكتب الموازنة في وزارة الزراعة الأمريكية مذكرة إلى وزير الزراعة يقترح فيها إدخال تعديلات على تعليمات الموازنة، وقد تضمنت تلك المذكرة النص التالي «يجب علينا عند إعداد الموازنة، أن نراجع التمويل الأساسي لكل برنامج، كما يجب أن يبرر كل برنامج ميزانيته من الصفر».

وفي علم 1962م اعتمدت وزارة الزراعة الأمريكية مفهوماً جديداً لتقدير موازنتها حتى العام المالي 1964م وهذا المفهوم الجديد هو موازنة الأساس الصفري (الموازنة الصفرية)، ويعني ذلك أن جميع البرامج ستراجع بشكل تفصيلي، ولن تقتصر المراجعة على التغييرات المقترحة على البرامج لموازنة السنة القادمة، إلا أن وزارة الزراعة الأمريكية أوقفت هذا النوع من الموازنة في عام 1965م، وذلك إثر تبني الحكومة الفيدرالية الأمريكية لموازنة البرامج (التخطيط والبرمجة) في عهد الرئيس الأمريكي (ليندول جونسون).

وفي سبتمبر من عام 1967م، عقد في الدنمارك مؤتمر الأمم المتحدة لدراسة مشكلات الإدارة المالية والموازنة في الدول النامية، وقد أوصى هذا المؤتمر بتبني فكرة الموازنة الصفرية، كوسيلة لتحليل وقياس فاعلية النفقات الجارية، لكن نجاح الموازنة الصفرية لم يظهر بشكل واضح إلا في شركة تكساس للآلات في سنة 1969م، عندما أشرف على تطبيقها بيتر بيهر، وبعد نجاح التجربة كتب بيهر مقالة تحت عنوان « الموازنة الصفرية » في مجلة هارفارد لإدارة الأعمال، وكان ذلك أواخر 1970م. وقد أثارت تلك المقالة اهتمام حاكم ولاية جورجيا الأمريكية جيمي كارتر، فاستدعى كاتبها وكلفه بتطبيقها في تلك الولاية، وعندما أصبح جيمي كارتر رئيساً للولايات المتحدة الأمريكية سنة 1976م اهتم بتطبيقها في أجهزة الحكومة الفيدرالية، وفي 1977م أصدر الرئيس كارتر بتطبيق الموازنة الصفرية في أجهزة الحكومة الفيدرالية، وانتشرت أيضاً في الشركات الخاصة في أمريكا 1979م.

ولم تستمر طويلاً حيث توقف تطبيقها بعد تسلم الرئيس الأمريكي ريجان منصب الرئاسة في يناير 1981م.

 

ثالثًا- خطوات تطبيق الميزانية الصفرية: (شلح، 2009)، (الشرايري والرحاحلة، 2009)، (بوبكر ومحمد، 2015)

1- تحديد الأهداف العامة التي تسعى المؤسسة لتحقيقها:

وتقوم بها الإدارة العليا، وذلك في ضوء الأهداف والسياسات العامة للدولة، وتعميم ذلك على مستوى الوحدات الإدارية كافة.

 

2- تحديد وحدات القرار:

وتتشكل من الوحدات الواقعة في المستوى التنفيذي في التنظيم، وغالبًا ما يكون ذلك في مستوى الإدارات وليس ما هو أدنى منها، ويُطلب منها تحديد الإمكانات والاحتياجات التي تحقق هذه الأهداف.

3- إعداد مجموعات القرار:

وهي تمثل تحديد الأنشطة أو البرامج التي تقوم بها كل وحدة من وحدات القرار خلال السنة المالية للموازنة.

4- الترتيب التفاضلي للمجموعات القرارية:

ويتم ذلك من خلال تحليل هذه الأنشطة والبرامج، والعمل على تقييمها، وتحديد أولوياتها على ضوء أهميتها، وذلك حتى تتمكن الإدارة من تحقيق أفضل توزيع ممكن للموارد المتاحة لها.

5- إعداد الموازنة:

وتشمل بالدرجة الأولى حسابات العائد والتكلفة، وموازنة الوظائف والإجراءات العملية اللازمة لتنفيذ الأنشطة والبرامج.

6- التقييم:

وذلك من خلال مراجعة التنفيذ وتشخيص نقاط القوة والضعف، والعمل على تنفيذ الإجراءات التصحيحية.

 

رابعًا- تجربة الإمارات في تطبيق الميزانية الصفرية: (مالية الإمارات، 2019)

 

 

 خطوات إصدار قانون الميزانية (تجربة الإمارات)

يبدأ إعداد الميزانية بصدور التعميم المالي الخاص بإعداد مشروعها للسنة المالية المقبلة الذي يصدر عادة وفق القانون واستناداً لقرار مجلس الوزراء الذي وجه كافة الوزارات والجهات الاتحادية إلى:

خامسًا- مزايا وإيجابيات تطبيق الميزانية الصفرية: (العريني، 2007)، (زيدان وبخيت، 2019)

أولًا- تحسين إعداد الخطط والموازنات: ويتحقق ذلك من خلال:

1.    فحص كل الأنشطة على أساس البداية من الصفر، دون التأثر بالاعتمادات والإنفاقات السابقة.

2.    تحديد البرامج التي يجب تنفيذها والتي يجب استبعادها، مع تبرير كل البرامج المقترحة.

3.    اعتماد التخطيط كمرحلة أساسية في إعداد الموازنة.

4.    تحديد أي قصور في فعالية التخطيط، أو عدم التنسيق الجيد للأنشطة المتشابكة لبعض الوحدات الإدارية، والتصحيح في الوقت المناسب.

5.    عدم وجود نماذج تخطيطية ثابتة؛ وذلك لأنها تخضع للتعديل باستمرار، مما يؤدي على أن يتخلص المديرون من مشكلة التجمد أمام النماذج الثابتة.

ثانيًا- استمرار الحصول على فوائد خلال سنة التشغيل: ويتمثل ذلك من خلال:

1.    يصبح لدى المديرين رغبة بالاستمرار في عملية التقييم التفصيلية لعملياتهم والكفاءة الإنتاجية، وفعالية التكاليف.

2.    عند إضافة عمل جديد غير متوقع في الموازنة التي تم الموافقة عليها فإن مجموعات القرار ستساعد في تحديد تلك المصروفات الأخرى، والتي يجب تخفيضها في هذا المجال.

3.    تقييم المديرين يتم خلال العام أولًا بأول بالنظر إلى الأهداف والأداء والعوائد التي تم تحديدها من قِبَل مجموعات القرار، وبالتالي في موازناتهم.

4. قائمة مجموعات القرار الموافق عليها والتي تم ترتيبها حسب الأولويات، يمكن استخدامها خلال عام الموازنة، باعتبارها نقطة بداية لتبين الأنشطة التي سوف تقلّص، أو تلك التي سيتم توسيعها، إذا ما طرأ تغيير على مستوى حجم الإنفاق المسموح به.

5. يكون لدى الإدارة العليا مرونة كبيرة في إعادة تخصيص الموارد؛ وذلك لما تسمح به من تحويلات في الموازنة فيما بين الإدارات نتيجة وجود مجموعات القرار.

§       ويضيف بوبكر ومحمد (2015) أن موازنة الأساس الصفري تعتبر أداة للاقتصاد الجزئي لتحويل الأهداف إلى خطة تشغيلية فعالة وموازنة.

ثالثًا- تحسين كفاءة العمل الإداري: وذلك من خلال:

1.    رفع الروح المعنوية للمشاركين في إعداد الموازنة لشعورهم بحاجة الآخرين لجهودهم.

2.    تساعد في تخفيض عبء العمل على المدير بعد السنة الأولى من استخدامها، عندما توجد آلية لمواجهة المشكلات وحلها.

3.    تحقيق اللامركزية في إعداد الميزانية؛ حيث تتدفق المعلومات الإدارية من المستوى الأدنى إلى الأعلى، ويتم تزويد الإدارة العليا بصورة عما يتم أو يمكن أن يتم على جميع المستويات؛ مما يمكنها من تحقيق أفضل الأهداف.

سادسًا- صعوبات وسلبيات تطبيق الميزانية الصفرية: (حرمي، 2019)

1.    تحتاج إلى بيانات كثيرة قد يتعذر توفيرها من قبل الوحدات الإدارية لإعداد الموازنة، وخاصة في المؤسسات الكبيرة.

2.    أنها تكلف وقت وجهد للتحليل والدراسة؛ مما قد لا تستطيع معه الوحدات الإدارية التوفيق بين الأهداف المستهدف تحقيقها خلال الموازنة.

3.    ارتفاع تكاليف تطبيقها في بعض الأجهزة الحكومية، ولا سيما الصغيرة منها.

4.    صعوبة تطبيقها؛ لأن أكثر المديرين المعنيين في العملية ليس لديهم التأهيل والمعرفة الكافية بالموازنة الصفرية وطريقة إعدادها.

5.    صعوبة ترجمة الأهداف إلى مجموعات متوازية يمكن تحليلها وقياسها.

6.    ضعف أسلوب مراجعة وتقييم وترتيب المجموعات القرارية، ويترك ذلك في معظم الأحيان للحكم الشخصي، كما أن التداخل بين هذه المجموعات يزيد من صعوبة عملية الترتيب.

7.    عدم اهتمام هذه الموازنة بالأهداف الإستراتيجية أو طويلة الأجل؛ حيث يلاحظ التركيز على الأهداف قصيرة الأجل إلى حد كبير.

8.    سلوك العاملين تجاه تطبيق النظم الجديدة، والذي يبدأ عادةً بمقاومة التغيير وعدم قبوله بسهولة والتمسك بالنظم القائمة.

 

 

المراجع:

1.     بوبكر، مالك ومحمد، ماجي. (2015). الاتجاهات الحديثة للمحاسبة العمومية (دراسة تطبيقية: الخزينة العمومية – ولاية سعيدة). [رسالة ماجستير غير منشورة]. كلية العلوم الاقتصادية والعلوم التجارية وعلوم التسيير، جامعة د. الطاهر مولاي سعيدة.

2.     حرمي، هيم محمد. (2018). ميزانية الأساس الصفري: المفهوم، التقييم، الإعداد. مجلة كلية الحقوق للبحوث القانونية والاقتصادية بجامعة الإسكندرية. (3)، 1087 – 1130. مسترجع من: https://search-mandumah-com.sdl

3.     الدوري، مؤيد والجنابي، طاهر. (2013). إدارة الموازنات العامة. دار زهران للنشر والتوزيع، الأردن.

4.     زيدان، محمد عمر وبخيت، عاطف آدم. (2019). دور الموازنة الصفرية في تقييم الأداء وترشيد الإنفاق (دراسة ميدانية من وجهة نظر أعضاء هيئة التدريس – جامعة نجران). Global Journal of Economics and Business. (7)، 1، 33 – 48.

5.     الشرايري، جمال عادل والرحاحلة، محمد ياسين. (2009). إمكانية تطبيق أسلوب الموازنة الصفرية في الوزارات الأردنية. مجلة جامعة دمشق للعلوم الاقتصادية والقانونية. (25)، 1، 501 - 523 .

6.     شلح، فؤاد محمد. (2009). مدى إمكانية تطبيق الموازنة الصفرية في بلديات قطاع غزة. [رسالة ماجستير غير منشورة]. قسم المحاسبة والتمويل، كلية التجارة، الجامعة الإسلامية بغزة.

7.     العريني، بهاء الدين أحمد. (2007). إطار مقترح لتطبيق الأساس الصفري في إعداد موازنة الجامعات والكليات المتوسطة في قطاع غزة. قسم المحاسبة والتمويل، كلية التجارة، الجامعة الإسلامية بغزة.

8.     عصفور، محمد شاكر. (2012). أصول الموازنة العامة. ط4. دار المسيرة للنشر والتوزيع، الأردن.

9.     وزارة المالية. (2019). الإطار وخطوات إعداد الميزانية للاتحاد. الإمارات العربية المتحدة. مسترجع من: https://www.mof.gov.ae/ar/resourcesAndBudget/FedralBudgetPreparation/Pages/framean